对我国抗震防灾工作的三点建议

在唐山大地震30周年之际，我感到有必要反思一下我国30年来的抗震设防工作，为此我想对此提出三点建议。以供国家领导人决策参考： 

一.   抗震防灾工作的侧重问题

对任何天灾我们都无法防止，我们能做的工作是经过有效的防治措施，使灾害的损失小一点。这些防治措施主要是两方面，一是对自然灾害及时正确的预报，二是增强建筑与工程设施的抗灾能力，使它不破坏、倒塌而伤人、伤物。特别是地震灾害，它主要是因建筑与工程设施在地震时破坏、倒塌而产生的。众所周知，对地震的正确预报，目前还是科学上正在探索的问题，世界上已发生的极大多数地震，都未能及时正确的预报，这是一个铁的事实。我们当然不能把现实而紧迫的减轻震灾的希望，寄托于还没有三分把握的地震预报上。再说，就是正确预报了地震，该倒的楼还要倒，该塌的坝还要塌。因此，最现实可行而有效的手段，就是增强建筑与工程设施的抗震能力。请看以下几次大地震造成的损失情况，就可以知道： 

 由上可知，有预报而未设防的海城地震，比所有无预报但有设 由上可知，有预报而未设防的海城地震，比所有无预报但有设防的美国各次地震伤亡人数、倒房数量多得多。就是阪神地震灾害，也主要是由80年代前建造的建筑与工程设施抗震能力不足造成的。再看唐山地震，在废墟中还有唐山面粉厂的建筑没有倒塌，因为它是按八度抗震设防的。以上血的事实说明，地震灾害损失大小，主要取决于建筑与工程实施的抗震能力，而不是有否预报。

    美国各次地震伤亡人数、倒房数量多得多。就是阪神地震灾害，也主要是由80年代前建造的建筑与工程设施抗震能力不足造成的。再看唐山地震，在废墟中还有唐山面粉厂的建筑没有倒塌，因为它是按八度抗震设防的。以上血的事实说明，地震灾害损失大小，主要取决于建筑与工程实施的抗震能力，而不是有否预报。

    按理说我国制定的减轻地震灾害的国策，理应侧重于工程建设的抗震防灾方面，特别是对未设防建筑的抗震加固，而现在却侧重于地震的预测预报上，这不能不使人感到不安。

为了进一步说明其严重性，有必要对以往抗震防灾工作作一回顾。在邢台地震以后，周总理指示，在国家科委内成立了地震办公室，在国家建委内成立了抗震办公室，二者分别负责地震的预测预报和建设工程的抗震设防。后来前者发展为国家地震局，后者也于1977年2月，根据国务院发文成为统一管理国家工程抗震防灾工作的机构。并在各相关部委、省市都先后成立了抗震办，统一由国家建委抗震办领导。几十年来他们做了很多工作，如：加固了贰亿多平方未设防的老建筑与生命线工程，在40多个大中城市与大型工厂编制了抗震防灾规划，编制了40多种工程抗震防灾技术规范，在全国形成了一个对建设工程实施抗震防灾有序管理的组织体系。但是自中编委下达了【1995】1号文件后，情况发生了大变化。

首先产生了抗震机构存在的合法性问题。由于抗震防灾的主要职能划给了地震部门，因为没有编制，各地的抗震办大都先后解散，或并入其他部门，连建设部的抗震办也陷入了编制危机，只好采用一班人马两块牌子的办法开展工作，地方上当然可想而知了。

第二是经费问题。由于政策的倾斜，地震部门有编制、有人、有钱，连6度区的杭州市的地震科研经费也可达数千万之巨。而抗震事业因无编制、无人、无钱而长期停顿，很多1990年以前建造的未设防的建筑与工程设施，因抗震加固未列入财政预算，所以无法加固。工程抗震方面的课题很难被列入计划，大量抗震技术人才流失……

第三是管理问题。由于《防震减灾法》中已明确了地震部门的执法主体地位，因此到目前为止，工程抗震只有建筑方面靠了二个部长令在实施软弱的管理，其他很多方面还是空白。在地方基层因为无编制、无人、无钱，抗震工作大多无人管理。抗震管理要包括：抗震防灾规划的编制、监督实施未设防的建筑与工程设施的抗震加固、对新建工程的抗震审查等等诸多方面，其中工程设施当然包括一切桥梁、水坝、道路、港口、海洋平台等等。它是一个持续性、经常性的工作，如果没有一支专门的管理队伍，是无法胜任的。

以上可知，长此下去必然会给我国的抗震防灾事业造成严重损失，也许要以千万人的生命作为代价。由地震部门来主要负责国家的抗震防灾工作，好比由气象部门来负责抗洪、抗台，由情报人员来指挥战争一样，这样能行得通吗? 

二．关于防灾机构改革的建议

为实施国家对灾防工作的有效管理，必须建立一个统一的、高效的、专业的灾防机构，以精简机构、减少内耗、统一部署、提高实效。建议在国务院下成立灾防委员会，可将现有的人防、地震、气象、防汛等部门并入其中。考虑各地基层都有人防机构，它的人力物力较强，而且目前情况变化，人防办日常工作并不饱满。因此将人防办逐步转变功职能，使其平时管灾防，战时管人防，是有可能的。而地震、气象等部门在此委员会领导下，还是负责预测预报工作。而且人防、抗震、防汛等工程方面的灾防管理存在相似性，因此要统一管理并不困难。

三．建立《抗震防灾基金》和《工程抗震防灾保险制度》的建议

    要震前加固未设防的建筑与工程设施，以及震后修复危房都需要大量资金。如我们杭州市区，就有近400万平米未设防的住宅需要抗震加固，约需数亿元费用。而且现在大多住房已属于私人，一幢楼有很多业主，加固费用的分摊是很复杂的。有时常常还是要国家来承担。因此建立多种抗震加固经费的渠道是十分必要的。这样可采用，老房老办法，新房新办法，将费用各方分担，以解决实际的抗震加固和震后修复危房的经费问题。例如，对新房可实施强制性的住房抗震保险，对旧房可从维修基金、防灾基金、个人、国家多方面解决经费问题。

以上建议仅供有关领导决策参考。 

                                           建议人  钱国桢  2006.7.28

通讯处：310016  杭州市采荷路21号 采荷大厦810室      Email；qgz1940@163.com